Las presidencias argentinas del siglo xx

El relato de los esfuerzos que venimos realizando en la investigación de la institución presidencial argentina y el registro de las actividades científicas que en ese campo estamos desarrollando, ilustrarán sobre los propósitos que nos impulsan en este inédito intento académico e institucional.
En apoyo a iniciativas de nuestra autoría, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, CONICET, promueve una línea de investigación dedicada al estudio de las Instituciones Políticas Fundamentales, cuya intención inicial y determinación final propone actualizar las herramientas requeridas para el análisis de los problemas institucionales a la luz de la teoría política que se encuentra disponible y en estado de aplicación.
En ese marco de amplias dimensiones, nos hemos propuesto estudiar las presidencias argentinas del siglo XX. Dos campos de indagación han sido objeto de nuestro especial interés. Por un lado concentramos la atención en el régimen presidencialista argentino por ser el producto histórico que tomó forma en el marco de las atribuciones conferidas por el ordenamiento constitucional. Por el otro, consideramos relevante observar al actor presidencial, máximo detentador de autoridad, por tratarse de uno de los íconos emblemáticos tanto del pasado como del presente.

Situación

La fundación de la república constitucional a mediados del siglo XIX fue una formidable empresa de estadistas que, requeridos por las exigencias de los tiempos excepcionales, tuvieron que asumir el comando natural del poder. Esa fue una constante que surgió de la entraña misma de los gobiernos; y ocurrió como si la falta de impulso presidencial pudiera resultar fatal para la conducción del Estado. En tal condición, inevitable y necesaria, los presidentes argentinos ejercieron una influencia gravitante y decisiva que, voluntaria o involuntariamente, colocó en sus manos los resortes del poder.
Asumida la concentración del mando en el “máximo detentador de autoridad” , procuramos recuperar la lectura global del atípico y exclusivo régimen político argentino, tomando como hilo conductor de nuestra indagación la noción de “hiperpresidencialismo”, un concepto operacional y analítico acuñado por reconocidos estudiosos, que tiende a aislar un aspecto específico enmarcado en el más amplio y comprehensivo sistema presidencial.

Objetivos

Como objetivo general del estudio tratamos de identificar el “hiperpresidencialismo” como un régimen político y un estilo de gobierno cuya concentración de poder es portadora de una hegemonía inestable de fuerte impacto institucional. En primer lugar, procuramos hacer inteligible la institución presidencial argentina a través del tratamiento de un conjunto de dimensiones estructurales que dan forma al poder concentrado desempeñado por todos los actores presidenciales; en segundo lugar, tratamos de indagar en la actuación de cada agente de autoridad, para obtener generalizaciones y señalar tendencias a partir de las semejanzas y diferencias existentes entre los principales detentadores del poder.

Universo

La investigación, cuyo período de corte en perspectiva de larga duración atraviesa el siglo XX, desde 1916 hasta 2009, toma en cuenta a treinta y un actores presidenciales que se desempeñaron en las treinta y cuatro presidencias de iure y de facto, de ese período de “democracia inestable” y de crisis institucional. La laxitud del corte viene a coincidir con la periodización aceptada sin discusión por los estudiosos; se corresponde con las distintas secuencias de nuestro proceso político y armoniza con los saberes de la historiografía tradicional.

Contenidos

Desafiados por la situación global del mundo, de la región y del país, nuestros estadistas y gobernantes consideraron la magnitud del problema institucional a resolver, abrieron el debate sobre el sistema político vigente y diseñaron las bases institucionales requeridas para alcanzar un orden social deseable. En función de esa logística operativa tratamos de hacer inteligible el fenómeno “hiperpresidencialista” valiéndonos de las categorías de análisis que resultaban apropiadas para identificarlo y designarlo.
A partir de una introducción contextual que comprende el panorama internacional, la situación del país y las ideas dominantes, asociados a cada instancia histórica de actuación presidencial, la investigación concentra la indagación en ocho categorías analíticas que responden a dimensiones estructurales y funcionales. Entre las primeras : La autoridad ejecutiva – La articulación del poder – El instituto ministerial – La administración pública – La relación con el Congreso – La relación con la Justicia – El ordenamiento territorial – Los cometidos del Estado. Entre las segundas : El perfil presidencial – El poder mayoritario – La subordinación de los ministros – El aparato administrativo – La preeminencia sobre el Congreso – La influencia en la Justicia – La centralización del territorio – El intervencionismo estatal.
Debemos advertir que las categorías estructurales a nivel de formalización y las categorías funcionales a nivel de actuación, presentadas aquí en forma separada y yuxtapuesta para su mejor abordaje y comprensión, fueron investigadas sin solución de continuidad e incorporadas a un mismo texto por corresponder ambas a una misma unidad de intelección.

Metodología

Antes que proponer un método de investigación único y exclusivo, consideramos preferible asumir todas las vías y procedimientos que fueran funcionales con el propósito y objetivos del estudio. Por lo tanto, ningún método, aunque garantizado por su validez científica, nos eximió de considerar las circunstancias concretas de cada tramo específico en tratamiento. Esa pretensión de autonomía no impidió empero que fijáramos límites para evitar abordajes contrapuestos e incongruentes en categorías que se prueban correlativas e interactivas. Así, a partir de un marco teórico puesto en acto a través de un conjunto de categorías analíticas, tratamos de mirar el instituto presidencial argentino con arreglo a los métodos de la ciencia positiva, tomando partido por la objetividad de la observación, la actuación más allá del discurso, los antecedentes de la historia. La orientación es sociológica y no metafísica, aunque no abrimos juicio sobre los abusos de su empleo a los que la investigación se considera escrupulosamente ajena.

Estado de avance

La investigación ha progresado considerablemente en el relevamiento de la masa informativa y documental correspondiente a las categorías de análisis. Cada una de ellas y de sus respectivas variables, fue procesada en sus niveles de formalización normativa y de actuación institucional. El tramo cumplido cubrió entre el 80 y el 90% de la investigación, dió término al análisis de la información relevada y retuvo un conjunto de constataciones provisorias sobre el desarrollo histórico, los procesos sociológicos y la aplicación política del régimen hiperpresidencialista vigente a lo largo del período en estudio.
En su etapa final se presentarán los avances teóricos obtenidos en los distintos segmentos disciplinares y se exhibirán las perspectivas abiertas en los dominios de la investigación científica y de la aplicación institucional.

Convocatoria

Se invita a científicos, estudiosos y profesionales iniciados en las ciencias sociales, a incorporarse a nuestro programa de investigación, en su actual estado de avance. La labor de los investigadores podrá ser compensada con una adecuada retribución económica.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesión del 10 de agosto de 2007.

El estudio dedicado a los presidentes argentinos del siglo XX respondió a una vacancia del conocimiento cuyas consecuencias directas impactan en el sector académico y en el campo institucional. En apoyo al sector académico, tratamos de recuperar una importante masa documental entregada hasta ahora al dispendio de los especialistas. En beneficio del campo institucional, propusimos favorecer a los analistas en sistemas de gobierno y a los expertos en modernización institucional. La necesidad sentida en los campos del conocimiento y en los sectores de la acción dió sustento a los propósitos del estudio y justifica esta indagación.

Dado que “la validez del saber sobre la orientación de los comportamientos y de los actos aumenta cuando está sustentada en el conocimiento de sus orientaciones hacia una constelación de objetos vinculados por una misma dimensión unitaria”, dispusimos investigar el conjunto de estructuras que resultaran más propicias para tratar de entender con cierto rigor la preeminencia presidencial característica del régimen político argentino.

Como objetivo general del estudio procuramos identificar el hiperpresidencialismo portador de una hegemonía inestable de fuerte impacto institucional.

Para intentar probar la conjetura prestamos atención a dos grandes objetivos endógenos, esto es, constitutivos del diseño institucional. En primer lugar propusimos explorar las constantes estructurales externas e internas que vertebran el régimen político en vigencia. En segundo lugar procuramos indagar en las variables funcionales que pautan la actuación institucional de cada protagonista, singularizado por su personalidad psicosocial, el momento histórico de actuación, los procesos políticos diferenciados.

Por otra parte, consideramos criterios y desideratas que respondían a objetivos particulares exógenos, esto es, colaterales a la investigación, tales como obtener un corpus sistematizado de contenidos teóricos con fines académicos; así como abastecer la reingeniería institucional requerida para una eventual modernización de la institución presidencial.

Cabe aclarar que, a diferencia de la mayoría de los estudios existentes en este campo, nuestra investigación se interesó tanto por los niveles de formalización normativa como por los niveles de actuación práctica, por cuanto ambos refuerzan y retroalimentan entre si el hiperpresidencialismo. Nuestra saga exploratoria planteó una lectura sociológica de la materia constitucional y una interpretación formal del comportamiento presidencial. Ese binomio de conceptos tan inconfundibles como inseparables, es evocado en el subtítulo de esta investigación cuyo epígrafe anuncia la incorporación del hiperpresidencialismo al sistema constitucional y su actuación en el régimen político.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesión del 10 de agosto de 2007.

En ese marco conceptual de amplias dimensiones el estudio procuró capturar el hiperpresidencialismo, considerado el factor agregativo de poder que el “máximo agente de autoridad” ha venido transitando, bajo distintos regímenes, desde los orígenes mismos de la Argentina ignota.
Para dar cuenta de una visión objetiva del régimen político hiperpresidencialista pasamos a operar en dos niveles complementarios. En el primer nivel asumimos el régimen político en su tipología presidencialista, toda vez que el ropaje adoptado por la forma constitucional recibe la impronta de una autoridad fuerte, enérgica y vigorosa que hegemoniza sobre los restantes poderes del Estado y, no pocas veces, sobre la debilitada trama del tejido social. En el segundo nivel incorporamos la entidad del presidente, esa figura clave que emanando de poderes constitucionales conferidos se encumbró a través de una actuación concreta y efectiva. A partir del cúmulo de facultades asignadas, el presidente argentino tuvo la posibilidad de ser, y ordinariamente fue, el lider de una élite política que realizó una gesta propuesta por la historia y que tuvo la capacidad personal de conducirla. Queda asumida la tradición hiperpresidencialista que, con distintas máscaras ideológicas, habría permanecido constante, con mínimos y fugaces intervalos, desde la Argentina inmemorial hasta la actualidad.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesión del 26 de octubre de 2007.

A partir de un marco teórico puesto en acto a través de un conjunto de categorías analíticas, observé el instituto ministerial con arreglo a los métodos de las ciencias positivas cuyos principales lineamientos, ya expuestos al principio, paso a reiterar a modo de recapitulación final.

Atendiendo a la descripción de lo real a partir de lo concreto, procuré excluir de mis estudios la toma de posición fundada en concepciones metafísicas, posturas ideológicas, “esencias y mitos”, criterios doctrinarios, consignas de autoridad, toda vez que la producción científica suele quedar teñida por las actitudes y prejuicios, ideas y creencias que, obviamente, inspiran a todo intérprete de la acción social. Lejos de juzgar a figuras cuyas particularidades merecieron mi respeto, procuré indagar en aspectos que habiendo sido poco menos que omitidos por falta de configuración, hoy resultan trascendentes por su apremiante actualidad. Así, en mi intento por desmitificar el instituto ministerial bajo examen, no partí de una concepción a priori de la forma de gobierno y de un tipo ideal de actores, sino que empecé por dibujar el perfil de los protagonistas con sus procedimientos de actuación, decisiones de autoridad, valoraciones en uso, idiosincrasias personales, por considerar que en ellos se encuentra reflejada la realidad viva de las instituciones.
Al entender que el instituto ministerial forma parte de un sistema político que está enraizado en la sociedad, estimé que su representación era inseparable de factores tales como las tradiciones históricas, los estilos culturales, los fenómenos sociales, la estructura económica, todos ellos componentes capturados como hechos susceptibles de observación. No pretendí excluir los epifenómenos normativos, sino que traté de moderar la tradicional gravitación del campo jurídico formal, de modo tal que su análisis, muchas veces excluyente, quedara enmarcado en la dimensión de lo político y en el conjunto de lo social. “Cada institución política es como la punta visible de un témpano que emerge del inmenso mar de la sociedad”. En todos los casos recurrí a ese amplio universo, siempre que pude observarlo en el diseño jurídico-institucional, en los datos empíricos disponibles o como inferencia inmediata a partir de ambas constataciones.
A partir de los múltiples factores componentes así incorporados, ponderé la dimensión holística mediante la cual cada campo específico de la institución ministerial es analizado y significado en su contexto de totalidad, evitando la fragmentación y dispersión tan frecuente en la literatura social de nuestro tiempo. En ese sentido, la observación del instituto ministerial a través de las ocho variables seleccionadas me permitió extraer las conclusiones proyectadas, sector por sector, en función de sus componentes históricos, políticos, sociales. Advertí al respecto que el campo cultural, cuyas aplicaciones son ampliamente aceptadas por los más acreditados especialistas, era el más adecuado para detectar regularidades y formular tendencias a partir de las realidades observadas y de las representaciones significadas.
Cabe reiterar aquí que un estudio de esta naturaleza debió chocar con el problema de proyectar tendencias generales a partir de hechos particulares. Sabíamos al respecto que los datos no prueban las regularidades, al igual que no podría hacerlo el comportamiento de ningún actor en singular. Tampoco confiábamos en que un par de citas alcanzara para convencer al lector de una hipótesis casi obvia y cercana a la evidencia. Lo que hicimos en cada caso, fue empezar por identificar las tendencias a la luz del análisis conceptual, para seguir con el relevamiento empírico que nos permitiera extraer los datos que ilustraran esas generalizaciones y les dieran vida. En todos los casos tuvimos presente que ninguna de las inferencias conjeturales podía aplicarse a todas las situaciones y a todos los actores, limitándonos entonces a proyectar regularidades -que por definición no son axiomáticas- teniendo por asumido que para toda regla siempre hay excepciones. Pero son esas continuidades las que ponen de manifiesto que el hiperpresidencialismo trasciende la coyuntura de determinadas presidencias singulares para erigirse en la continuadora de una recurrencia institucional instalada desde siempre en la vida política del país.

Intervención

Supuesta la descripción del instituto presidencial tal cual es, no me pareció que debía renunciar a mejorarlo, contando para ello con la ayuda de un conocimiento de intervención hoy prejuiciosamente postergado. Valiéndome de la actualidad de los clásicos en algunos aspectos clave, consideré que la investigación científica no merecería recibir tan honrosa designación si sólo hubiera de tener un exclusivo interés especulativo cultivado en sede académica bajo el influjo del “saber por el saber mismo” . Si la ciencia separa con cuidado los problemas teóricos de los prácticos –enseña la tradición- no es para abandonar estos últimos a su propia suerte, sino, al contrario, para ponerlos en estado de aplicación a través de una mejor resolución. Es común tachar de estudiosos frustrados a cuantos indagan científicamente en los fenómenos sociales, señalando que el respeto por los hechos no les permite rebasarlos; pudiendo indagar en lo que es pero no suministrar reglas para juzgar la acción y orientar el porvenir. Espero que este libro dedicado al instituto presidencial argentino sirva para desmontar ese prejuicio de corte academicista, al ver en su estudio cómo la ciencia política de intervención puede ayudar a mejorar la ingeniería del instituto presidencial mediante orientaciones prospectivas que por ahora se encuentran indisponibles. Pero me apresuro a señalar que ese conocimiento de intervención tenía que ser científico, esto es extraído de la observación de la realidad y siempre a partir de los hechos mismos. No siendo así, cabría preguntarse si hoy por hoy es posible imaginar otras opciones apropiadas para transformar la realidad de una institución que afecta a la sociedad en su conjunto. Y si así fuera dejo planteada la pregunta : ¿cuáles serían los criterios de intervención y cuáles los presuntos beneficios?

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesión del 2 de noviembre de 2007.

La revisión realizada sobre el diseño institucional y las prácticas políticas recurrentes, nos proporciona un cuerpo de información de suma importancia sobre los fundamentos y los alcances del hiperpresidencialismo vigente a lo largo del período en estudio. Los datos reunidos permiten reconsiderar muchas de las ideas convencionales en la materia y a partir de las constataciones alcanzadas, formular en su momento conclusiones definitivas.

Sector por sector se da cuenta de las siguientes constataciones :

a) Inestabilidad democrática. Las transformaciones tecnológicas y económicas ocurridas especialmente durante la primera mitad del siglo XX, modifican sustancialmente la configuración social que había dado sustento a la “república de notables” erigida en tiempos de la Organización Nacional, pero la propia intensidad de estas transformaciones y las dificultades para convertirlas en un desarrollo estable, introdujeron tensiones sociales que no consolidan el apoyo a una democracia estable. Las presiones de los sectores sociales en ascenso durante los períodos de auge exportador, los incorporan a la vida política y crean las condiciones que dan lugar a las dos primeras experiencias democráticas en la historia del país, al menos en cuanto al orígen de los gobiernos, entre 1916 y 1930 y entre 1946 y 1955. Pero el desencanto que producen las crisis económicas priva de apoyo no sólo al gobierno sino a las propias experiencias democráticas, que concluyen con golpes de estado protagonizados por las fuerzas armadas, pero acompañados por el conjunto de los partidos políticos que constituían la oposición al gobierno destituído y con un considerable consenso de la población en general, y se inician experiencias institucionales basadas en el retorno al fraude electoral, a la proscripción política o directamente a experiencias de gobernos de facto cívico-militares.

b) Sentimientos de incomodidad y recelo. El sentimiento de incomodidad existencial o directamente el recelo hacia el cambio de valores que se asocian a la urbanización y a la modernización que se observan en la sociedad argentina durante gran parte del siglo XX, es común en las sociedades en vías de desarrollo y está emparentado con la creación de condiciones propicias para la aceptación de alternativas autoritarias que ofrecen resolver los problemas económicos y políticos, dando sentido histórico a la vida de los argentinos. Autores de muy diversas concepciones, como Guillermo O´Donnell, Cristian Buchrucker o José Ignacio García Hamilton, confirmaron las tendencias conservadoras, reacias al consenso democrático; e incluso autoritarias que ya anteriores investigadores habían observado en la sociedad de la época.

c) Recurso a un Estado concentrador. Aunque no se alcanzó a consensuar un sistema constitucional hasta 1983, en el estricto sentido de la palabra, se fue configurando -por encima de las más diversas y duras divergencias de los conflictos sociales y políticos del período- un perfil de estado, una práctica de gobierno y un aparato administrativo que reflejaron en toda su extensión la búsqueda de un sentido de seguridad que parecía experimentar aquella sociedad, que se expresó a través de la identificación con el Estado, símbolo común, prenda de unidad y fuente de seguridad al que todos los sectores vieron como el ámbito necesario para poder concretar sus proyectos, por lo que todos contribuyeron a su fortalecimiento a medida que tuvieron la oportunidad de participar en su configuración. El resultado previsible de ese proceso fue una espectacular acumulación de competencias y un crecimiento de las estructuras como jamás había alcanzado el Estado nacional, bajo el directo control del Ejecutivo, organizado como un poderoso sistema burocrático, concebido por todos los sectores en pugna como el gran árbitro llamado a promover el desarrollo y asegurar la convivencia.

d) Discurso en línea con ese Estado concentrador. Es por eso que los ideales expresados en el discurso de los más contrapuestos sectores de la época muestran una significativa coincidencia en la búsqueda de un Estado regulador, que fuera a la vez protector del capital, del trabajo y de la cultura, presidido por un gobierno de unidad nacional. Este núcleo de ideas aparece en el discurso de los movimientos políticos de masas, de las coaliciones que acompañan las experiencias constitucionales restringidas, de los gobiernos cívico-militares, de los grupos que aspiraban a constituir experiencias revolucionarias; y tiene su correlato en las corrientes predominantes del pensamiento económico y jurídico prevalecientes en la misma época y en otros lugares del planeta. Los debates teóricos versaban sobre la legitimidad de cada sector para controlar ese sistema, más que sobre el modelo fundamental. Las doctrinas políticas encuentran sus principales fundamentos en las corrientes espiritualistas contrarias al positivismo –como la ética social krausista y sobre todo el pensamiento católico- y toman algunos conceptos de los grandes paradigmas antiliberales de la época –como las ideas nacionalistas de la unidad nacional, o la idea marxista de imperialismo-, y tenían un concepto muy limitado de lo que actualmente se entiende por participación democrática pese a haberla incorporado en el nivel de la retórica –eran reacios a reconocer el valor del pluralismo político y proclives a creer que, en determinadas circunstancias, un acuerdo de dirigentes podía sustituir válidamente el sufragio universal para elegir un gobierno-. En economía, coincidían en posicionarse a favor de un estado intervencionista que controle la orientación de la economía, la distribución del ingreso, las actividades estratégicas y los principales servicios públicos, regule el comercio exterior y ejecute políticas sociales activas. Consecuentemente con ese clima de ideas, la doctrina constitucional de la época se caracterizaba por el auge de la llamada doctrina de la interpretación dinámica de la constitución –heredera de la idea alberdiana de que la constitución es más un instrumento de orden político que de derechos individuales-, las doctrinas de Barthélémy y Hauriou sobre el mandato libre de los representantes, la doctrina de facto de Constantineau –sobre la legitimidad de los gobiernos surgidos fuera de los procedimientos constitucionales- y la doctrina de Fleiner sobre la supremacía del interés público sobre el derecho individual –expresada en la introducción del concepto de función social de la propiedad y en una interpretación amplia del alcance del concepto de poder de policía-.

e) Consecuente expansión del Poder Ejecutivo. Consecuentes con sus ideas sobre el rol del Estado y del Gobierno, los protagonistas de la época fueron partidarios de la mayor expansión de las facultades institucionales del Poder Ejecutivo. La idea aparece consistentemente en el discurso político de todas las facciones, desde los grandes movimientos de masas –con las postulaciones de Hipólito Yrigoyen sobre un ejecutivo de fuerte intervención o las de los convencionales peronistas de 1949 sobre las condiciones para el gobierno enérgico que necesita el estado moderno hasta las coaliciones conservadoras habitualmente asociadas a los gobiernos cívico-militares- con sus evocaciones al presidencialismo diseñado por Juan Bautista Alberdi o la tesis máxima de Osiris Villegas de que el poder ejecutivo está por encima de la ley –incluyendo, por supuesto, a las corrientes más radicalizadas –como el ideal nacionalista expresado por Leopoldo Lugones sobre la fundación de una dictadura latina o la concepción de sectores marxistas sobre los poderes que necesitaría un gobierno revolucionario-. Y aparece igualmente en la corriente mayoritaria de la doctrina jurídica de la época, que fue eminentemente exaltatoria de las virtudes institucionales que atribuía al presidencialismo –como las opiniones de Juan González Calderón, Julio Oyhanarte y Germán Bidart Campos sobre el poder originario, la preeminencia institucional y la fuerza ejecutiva del poder presidencial.

f) Concentración reflejada en los marcos institucionales. Este consenso de los protagonistas de la época sobre la extensión del Estado y el poder del Gobierno se reflejó en el diseño de los marcos institucionales que rigieron a lo largo del período en estudio. El presidencialismo está presente en el texto de la Constitución Nacional de 1853/60, en su reforma de 1949, en su restauración de 1957 y hasta en su modificación transitoria de 1972, en las normativas supraconstitucionales que se establecieron en los marcos institucionales de facto, como los bandos de 1930 y 1943, las Directivas Básicas de 1955 y los Estatutos de 1966 y 1976. Y se consolidó especialmente a través de sendas legislaciones sancionadas por todos los gobiernos. En la Constitución Nacional de 1853/60 se establece un sistema representativo propicio para la construcciones hegemónicas, un sistema republicano atenuado por la reducción de los controles y contrapesos institucionales de su similar estadounidense y un sistema federal de alcance restringido. En la reforma de 1949 se introducen funciones sociales y poderes económicos que continuaron vigentes por vía legislativa después de su derogación en 1957. La modificación de 1972 agrega la supresión de las elecciones legislativas parciales durante el mandato presidencial. Y los estatutos de facto establecen directamente la supremacía del gobierno sobre las normas constitucionales, atribuyéndole directamente las facultades de los demás poderes públicos y provinciales. La legislación que fue confiriendo atribuciones al gobierno –sobre todo en materia de poderes económicos- es sistemáticamente confirmada y aumentada por los sucesivos gobiernos –incluso la legislación de facto dictada por presidentes militares es genéricamente legitimada en el primer acto del Congreso cuando se reanudan las experiencias constitucionales-.

g) Concentración de atribuciones constitucionales originarias. Las atribuciones originarias del presidente argentino en el propio texto de la Constitución de 1853/60, reflejan el espíritu jerárquico que continuaba vigente en la época, y se diferenciaba claramente de su equivalente estadounidense. En el lenguaje que adopta el texto constitucional de 1853/60, subsistente en el texto constitucional de 1949, la condición del presidente argentino es un “título” –connotación de un fuero superior- y no un “cargo” –connotación de responsabilidad jurídica- representación que es reafirmada en tal sentido por el encabezado del artículo que enumera las atribuciones presidenciales, que lo declara “jefe supremo”. Y la lista de atribuciones originarias del poder ejecutivo –igualmente mantenida en las reformas posteriores- le otorgan amplios poderes administrativos, financieros, diplomáticos y militares -incluso administrar la renta pública y declarar la guerra- con un comparativamente reducido marco de controles institucionales. Se diferencia muy claramente no sólo de los gobiernos parlamentarios que se generalizan en los sistemas constitucionales de las democracias modernas de la época, sino también del que suele suponerse que es su modelo, el de los Estados Unidos, cuya constitución define con sencillez que el poder ejecutivo “será investido en un presidente de los Estados Unidos de América”, y necesita la aprobación del Congreso para designar su gabinete y para el movimiento de la recaudación; y donde no están autorizados los gastos del tesoro público sin una expresa asignación legal, documentada y publicada ; y se reserva exclusivamente al Congreso la facultad de declarar la guerra.

h) Predominio de los gobiernos de facto. La práctica institucional de la época marcó diferencias aún mayores entre el poder del presidente argentino y el de sus equivalentes en las democracias contemporáneas. De los setenta y un años que transcurrieron desde la introducción del sufragio universal y secreto en 1912 hasta el final del último gobierno en 1983, apenas la tercera parte -veintiseis años: 1916-1930; 1946-1955; 1973-1976- transcurrieron con gobiernos elegidos por mecanismos democráticos. Dos tercios del período en estudio transcurrieron entre experiencias constitucionales restringidas por el fraude o la proscripción –1912-1916; 1932-1943; 1958-1962- o bajo experiencias de facto surgidas de golpes de estado –1930-1932; 1943-1946; 1955-1958; 1966-1973; 1976-1983-

i) Preeminencia del Poder Ejecutivo sobre las demás instituciones. La expresión de la extensión que tiene el poder presidencial en el sistema institucional argentino ha sido su preeminencia sobre las demás instituciones políticas del país. Predomina sobre los demás poderes del estado y sobre las autonomías federales tal como está previsto en la Constitución Nacional de 1953/60.

– Preeminencia sobre el Poder Legislativo. La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo se tradujo en facultades constitucionales para condicionar y compartir las funciones propias de éste, tanto en los textos de 1853/60 y 1949, como en la modificación de 1972 –tiene facultades de colegislador para regular las competencias correspondientes a su materia originaria, participa con la presentación de sus propios proyectos, vetando leyes ya aprobadas o reglamentando las que decide aprobar y decidiendo si autoriza al Congreso a funcionar más allá de su preíodo de sesiones ordinarias, con facultad de determinar el contenido de sus deliberaciones en caso de decidir dicha prórroga y por la vía de la delegación legislativa podía además decidir en materias propias del Congreso –como ocurrió con la delegación de las facultades económicas en materia de moneda o deuda externa y desde el siglo XIX-; la modificación de 1972 le agregó la posibilidad de completar el período sin elecciones legislativas de mitad de mandato que modifiquen su mayoría parlamentaria o cuestionen su vigencia política. Además de ejercer todos estos poderes, en la práctica, el presidente determinaba en buena medida la composición de los bloques de legisladores oficialistas a través de su liderazgo partidario y con frecuencia gobernaba acompañado de mayorías oficialistas aseguradas por la elección simultánea de la investidura ejecutiva y representaciones legislativas a la salida de cada experiencia de facto, por la polarización en torno a movimientos de masas con características hegemónicas y –durante las experiencias constitucionales restringidas- por medio del fraude o la proscripción de opositores. A esto se agrega que, durante los períodos de experiencias cívico-militares de facto, el presidente gobernaba investido con las facultades propias del Congreso dictando legislación que era confirmada por el Congreso cuando se reiniciaban las experiencias constitucionales.

– Preeminencia sobre el Poder Judicial. El predominio del poder ejecutivo sobre el poder judicial se manifestó en facultades para condicionar y compartir las funciones judiciales en los textos de las Constituciones de 1853/60 y de 1949, al otorgarle al poder ejecutivo la facultad de intervenir en la composición de todos los niveles del poder judicial federal –proponiendo los candidatos a un Congreso que, como vimos, también controla- , así como intervenir en el resultado de los procesos judiciales a través de la facultad de indultar y de conmutar penas. Con estas facultades, en la práctica, continuó la tendencia del siglo XIX a que cada nuevo gobierno procurase nombrar una Corte Suprema total o parcialmente adicta, y la correlativa actitud de los jueces de evitar cuestionar los actos del ejecutivoaún cuando fuesen formalmente inconstitucionales. Los poderes que le conferían los estatutos de facto incluían la designación de todos los jueces sin control parlamentario. Y una creciente legislación estableció una vastísima jurisdicción primaria administrativa que iba desde competencias de fiscalización de actividades económicas hasta tribunales militares con facultad de juzgar civiles en casos de conmoción interior, con fuertes restricciones para lograr la revisión judicial de sus resoluciones.

– Preeminencia sobre los gobiernos provinciales. Su preeminencia sobre los gobiernos provinciales incluiría las facultades de impartir directivas a los gobernadores para la ejecución de las políticas nacionales –por la condición de agentes del gobierno federal que la Constitución de 1853/60 y la reforma de 1949 imponían a aquellos- y de decretar la intervención federal, destituyendo a las autoridades locales por sí durante todo el período en receso del Congreso –la mitad del año- establecidas en todos los textos constitucionales de la época. La legislación le agregó –desde la década del treinta- el manejo de los fondos de los más importantes tributos provinciales –los impuestos al consumo- por medio de la coparticipación federal e incorporó en forma permanente –aun luego de la derogación de la reforma de 1949, que la había introducido- la facultad de controlar los recursos naturales estratégicos de los territorios provinciales –como hidrocarburos y otras fuentes de energía-. En la práctica, el presidente influía en la elección de los gobernadores con la estructura partidaria que conducía y negociaba su apoyo político a cambio de beneficios en la coparticipación de recursos y decretaba la intervención federal contra los que enfrentaban sus políticas, continuando también en esto la práctica del siglo XIX. Durante las experiencias de facto, designaban directamente a los gobernadores y controlaban centralizadamente los recursos.

La extensión de estos poderes presidenciales contrasta con los de su equivalente en las democracias contemporáneas. No encuentra paralelismo alguno en las democracias parlamentarias y ni siquiera se equiparan al presidencialismo estadounidense, cuya constitución prohibe que el Congreso homologue actos de goberno “ex post facto”; autoriza al poder ejecutivo a proponer sólo los candidatos a la Corte Suprema y se acompaña de una legislación que aseguraba la revisión judicial amplia de las jurisdicciones administrativas; y con una práctica extremadamente escasa de intervención central sobre los estados locales, que tienen competencia incluso en materia de legislación civil y penal de fondo.

j) Intervención en la sociedad. La expresión más visible de la extensión del poder presidencial fue el que ejercieron los presidentes argentinos del siglo XX sobre la sociedad en general, que tuvieron alcances que algunos autores, como Negreto, llegaron a considerar como totalitario.

– Concentración económica. Las facultades del presidente en el campo de la economía fueron el caso más paradigmático : regulaba la política monetaria, la minería, la actividad agropecuaria, industrial, comercial y financiera, y el comercio exterior. Con estas facultades, extendieron el sector público nacional hasta límites sin precedentes : desarrollaron entidades financieras estatales –que orientaban el mercado de créditos y seguros- y empresas estatales emblemáticas de su tiempo con las que desarrollaron industrias –siderúrgicas, de hidrocarburos y de defensa-; obras públicas –especialmente viales y energéticas- y transportes -ferroviarios, fluviales, marítimos y aéreos-; servicios públicos –casi todos desde la d´ñecada del cuarenta- y medios de comunicación masiva- y favorecieron el control político de la economía a través de concertaciones que favorecen la actividad de sectores empresarios protegidos.

– Activas políticas sociales. A esto se agregó su nueva función de ejecutor de la mayoría de las nuevas políticas sociales. Los presidentes desarrollaron y fiscalizaron las políticas de contralor , seguridad e higiene laboral, una extensa red de hospitales en todo el territorio del país, complementados por una política de generalización de la medicina social bajo su supervisión, y un extenso sistema de seguridad social con amplios poderes sobre recursos previsionales y asistenciales.
Persistieron en todas estas políticas a pesar del creciente déficit público –al que intentaron financiar primero con emisión y luego con el endeudamiento, con los consiguientes efectos inflacionarios-. Esta tendencia se mantuvo incluso durante aquellos gobiernos cívicos y militares que algunos autores caracterizaron como supuestamente liberales.
La amplitud del poder presidencial sobre el gasto público y lo escaso de los controles a que estaba sujeto –igual que en el siglo XIX- tuvo el efecto de generar suspicacias y denuncias de corrupción –tanto sobre ventajas ilegítimas otorgadas a empresarios privados, como sobre el uso de las políticas sociales con fines de clientelismo- pero sin que ninguna de esas controversias significara el desarrollo de condicionamientos al ejercicio de los poderes económicos del presidente como ocurría en las democracias modernas de su época.

– Estrategia de apropiación cultural. Los presidentes mantuvieron y utilizaron políticamente sus poderes en materia de control de la educación, la ciencia y la religión. Con su poder de regulación sobre la instrucción pública del país y del control directo de la mayoría de los establecimientos primarios, medios y terciarios, expandieron la cantidad de establecimientos y la matrícula escolar –hasta reducir al mínimo el analfabetismo ya en la década del treinta- y diversificaron la oferta educativa, pero, a través de ellos, multiplicaron las prácticas ceremoniales con reminiscencias militaristas en la escuela y difundían sus concepciones ideológicas a través de los contenidos. Controlaban y promovían la actividad científica como instrumento estratégico de poder militar y económico, bajo control directo del gobierno –más que de las universidades-, para el desarrollo de tecnologías con aplicación industrial y militar. A sus poderes de fiscalización sobre la Iglesia Católica procuraron utilizar la religión como instrumento ceremonial de la política oficial y con sus nuevas facultades para fiscalizar todos los cultos, procuraron promover jerarquías religiosas oficialistas.

– Restricción de las libertades y los derechos. Y lo que es aún más significativo es que ejercieron amplias facultades para restringir las libertades públicas y los derechos individuales, como instrumento habitual de su concepción de ser la única expresión del auténtico interés nacional. Así, mantuvieron sus facultades del siglo XIX para suspender las garantías de las personas –por medio del estado de sitio-; la reforma de 1949 -y legislación posterior- extendió esos poderes de excepción al control de la libertad de reunión y la expresión política. La libertad de expresión y sus facultades económicas de emergencia se hicieron permanentes. En uso de tales poderes limitaron activamente la expresión de las concepciones alternativas a las oficialmente reconocidas –por medio de campañas de comuncación , censura, secuestro de publicaciones y prohibiciones de espectáculos y cultos no tradicionales-, promovían la persecución política y la segregación social de opositores políticos y de disidentes culturales –excluyéndolos de la vida política y del acceso al empleo público, al sistema educativo y a los medios de comunicación-, aprobaban el uso de la tortura como técnica para la investigación del delito en general y de intimidación de opositores en particular. Por extensos períodos gobernaban bajo estado de sitio y con legislaciones de emergencia, en cuyo marco disponían de los derechos de las personas –desde el desconocimiento de derechos civiles, económicos o políticos hasta la organización de desapariciones forzadas y ejecuciones sumarias casi sin revisión judicial.

Las constataciones retenidas permitirán formular conclusiones de múltiples proyecciones que esperan confirmar los aspectos metodológicos de la investigación y que habrán de constituir aportes teóricos significativos sobre los aspectos históricos, sociológicos y propiamente politológicos involucrados en el régimen político en estudio.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesiones del 28 de septiembre, 5 y 12 de octubre de 2007.

La definición de los objetivos fue determinante para la exploración e identificación de las dimensiones constantes y variables introducidas en el diseño analítico en perspectiva empírica. Con esta herramienta heurística aplicada al relevamiento de un amplio arsenal de datos, nos propusimos explorar los trazos finos que nos permitieran confirmar la presencia o ausencia del factor hiperpresidencialismo en nuestro régimen político.
Esta herramienta heurística operó con dos tipos de componentes, a saber : Dimensiones estructurales y Dimensiones funcionales. Tanto las primeras -menos variables y más constantes- como las segundas -más variables y menos constantes- sirvieron para determinar cómo el principal ocupante del poder estuvo asociado a una conducción hegemónica de fuerte impacto institucional. Entre las dimensiones estructurales , más sistemáticas y constantes, incorporamos insumos de contextualización global, que operaron como condiciones externas de la estructura de rol; e indicadores jurídico-normativos que operaron como condiciones internas de formalización. Entre las dimensiones funcionales , más coyunturales e individuales, nos detuvimos en cada momento histórico de actuación presidencial para considerar la estructura de rol a través de procesos diferenciados y de características psicosociales que reforzaron las condiciones internas de formalización.
Cada una de las categorías estructurales y funcionales es presentada con sus respectivas variables, e inclusión, según los casos, de algunos indicadores relevantes.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesiones del 28 de septiembre, 5 y 12 de octubre de 2007.

Entre las categorías de análisis de dimensión estructural , más sistemáticas y constantes, incorporamos insumos de contextualización global, que operaron como condiciones externas de la estructura de rol (I) ; e indicadores jurídico-normativos que operaron como condiciones internas de formalización (II).

I.- Categorías estructurales a nivel contextual global

Para controlar el posible efecto que las condiciones generales pudieron ejercer sobre la estructura de rol del principal ocupante del poder, identificamos dimensiones correlativas de bajo nivel de contrastación. Por su carácter externo fueron relevantes en tanto sirvieron como referentes externos que operaron como condiciones iniciales de la estructura de rol, poniendo límites o activando la demanda hacia el principal ocupante del poder. Las tres variables enmarcadas en las condiciones generales de un sistema de contextualización global fueron, por su orden, las siguientes:

Contexto internacional.- Esta primera inclusión obedeció a la necesidad de registrar la situación mundial a través del “rol del hegemon” y la estructura de poder internacional como marco condicionante que debió producir impacto en la situación del país, en la organización del Estado y en el comportamiento del actor presidencial. En ese escenario de extrema complejidad, registramos cinco tendencias mundiales cuya gravitación nos pareció relevante : Los procesos tecnológicos en gran escala – La crisis del sistema mundial – La expansión de las grandes corporaciones – El incremento de los conflictos sociales – El protagonismo del Estado.
Situación del país.- Tras la descripción preliminar del escenario mundial condicionante , dirigimos la mirada a la situación del país para identificar las secuencias y develar los enigmas de la vasta y compleja realidad nacional a través de sus componentes sociales, políticos, económicos, ideológicos, culturales vigentes en el período muestreado. La descripción comprendió dos niveles correlativos y complementarios: en el primer nivel, Situación del país, registramos características de la sociedad argentina focalizada selectivamente en algunos campos relevantes. En el segundo nivel, Diagnóstico necesario, ahondamos en la explicación de las características según sus causas.
Ideas dominantes.- Reseñado el contexto internacional y diagnosticada la situación del país, nos interesó incursionar en el debate institucional sobre los fundamentos del sistema político y sobre las bases de la acción de gobierno, resultando sugerentes preguntas del siguiente tipo : : ¿Qué arsenal de ideas debió abastecer a los estadistas y gobernantes de cada tiempo, toda vez que pretendieron responder a los imperativos de la “demanda social”? Y acto seguido ¿qué proyecto de país y qué modelo de Estado fueron propuestos, dadas las condiciones socialmente imperantes en cada tramo de esa centuria fuertemente convulsionada? Para dar cuenta de tales interrogantes, incorporamos la representación que los ideólogos y políticos hicieron del país real, centrando el relato en las ideas, creencias y doctrinas que en cada caso operaron como “ideología de dominación” impuesta por la clase gobernante.

I I.- Categorías estructurales a nivel jurídico-normativo

Al considerar a las categorías estructurales como determinantes principales del poder hegemónico detentado por el principal ocupante del poder, nos propusimos investigar las normas de carácter interno que operaron como factor preponderante sobre la “estructura de rol” formalizada por el sistema constitucional. En consecuencia, seleccionamos ocho categorías a ser tratadas en su nivel jurídico-normativo de formalización. Las variables propuestas fueron, por su orden, las siguientes:

La autoridad ejecutiva.- Esta primera dimensión tuvo por objeto registrar las condiciones constitucionales exigidas para acceder al máximo cargo ejecutivo, que el sistema “presidencialista” argentino ponía en manos de una autoridad “unipersonal”. En esta primera dimensión estructural procuramos registrar el estatus que le era asignado al ocupante del poder por la normativa constitucional. Dada la primacía asignada a la exclusiva autoridad presidencial, seleccionamos seis variables consideradas relevantes : Unipersonalidad del cargo – Titulación del alto puesto – Condiciones de elegibilidad – Duración del mandato – Elección del presidente – Acefalía presidencial.
La articulación del poder.- En esta nueva dimensión tratamos de indagar en los factores de poder articulados por el actor presidencial como consecuencia de las facultades asignadas por la normativa constitucional. Nos interesamos en medir el poder ejercido por el presidente en su condición de líder de una mayoría electoral, lo que significó incursionar en la organización constitucional y legal de los partidos políticos y del sistema electoral en los distintos tramos del período de corte. Para dimensionar la articulación del poder revisamos prescripciones normativas sobre Partidos políticos – Sistemas y procedimientos electorales – Mayorías y minorías aritméticas.
El instituto ministerial.- Seguidamente consideramos relevante analizar el papel constitucional de los ministros , cuyo estatus político, en congruencia con su condición jurídica, los subordinaba al Poder Ejecutivo unipersonal. Aunque la normativa constitucional fue objeto de múltiples interpretaciones reflejadas en debates teóricos y en posiciones prácticas, siempre prevaleció el concepto de que los ministros, como importante engranaje de la política presidencial, debían actuar como “altos empleados”del jefe del Estado. Nuestra observación abarcó las siguientes variables : Estatus constitucional de los ministros – Nombramiento y remoción – Atribuciones y competencias – Responsabilidad ministerial – Asignación de “ramos” ministeriales.
La administración pública.- La inclusión de esta categoría resultó relevante, por ser la administración pública la actividad práctica que desarrolla el Poder Ejecutivo para realizar los cometidos de gestión asumidos como propios dentro de su esfera de actuación. La mayor parte de ese complejo orgánico y funcional debía ser llevada a cabo, directa o indirectamente, por el “máximo ocupante del poder” a través de sus órganos de gestión. Esa relación, cuya dependencia jerárquica respecto del poder ejecutivo justificó la atención preferente del instituto administrativo a través del siguiente registro de variables : Organización administrativa – Estatus del agente público – Racionalización administrativa – Ejercicio del “poder de policía”.
La relación con el Congreso.- El espacio relacional entre los dos poderes políticos nos permitió indagar en el presunto desequilibrio existente en la correlación de fuerzas, tomando como fuente el texto constitucional. En consecuencia, nos propusimos verificar en qué medida la normativa fundamental privilegiaba, más allá del aparente diseño piramidal, el protagonismo del poder ejecutivo y por ende del actor presidencial. Todo indicaría que la constitución privilegiaba la conducción política y administrativa como la actividad vital, continua e ininterrumpida dentro del conjunto del poder estatal. El hilo conductor estuvo encaminado a registrar la incidencia que tuvo el poder ejecutivo en cada uno de esos tres factores constitutivos de la institución parlamentaria. Las variables registradas fueron aquí las siguientes: Estructura y organización – Ejercicio de la función legislativa – Atribución de funciones de control.
La relación con la Justicia.- Al situar al “ocupante del cargo” en su contexto de “división de poderes” tratamos de corroborar los desfasajes causados en la correlación de fuerzas entre el órgano ejecutivo y el poder judicial, a la luz del ordenamiento constitucional. En efecto, según sus normas principales, la justicia sólo podía cumplir sus funciones si contaba con la iniciativa del gobierno actuada en su organización, funcionamiento y aplicación. En términos actuales ello significa que el poder judicial -más concretamente la Corte Suprema- fue pensada como una herramienta de gobernabilidad y de acompañamiento al gobierno nacional. Como evidencia hermenéutica indagamos en dos variables normativas emblemáticas : Designación de los jueces nacionales – Actuación de la justicia administrativa.
El ordenamiento territorial.- En esta categoría de análisis registramos las facultades constitucionales de centralización territorial asignadas al principal “ocupante del cargo” como representante protagónico en ejercicio del poder central. La estructura constitucional establecía una relación de subordinación desde el poder central hacia las autonomías locales. Esa vertebración centrípeta operaba a través de la llamada supremacía federal mediante la cual las partes quedaban sujetas al todo, sin que obstaran las siempre necesarias relaciones de participación y coordinación. Supremacía federal que fue analizada a través de las siguientes variables : Primacía constitucional federal – Prelación infraconstitucional federal – Subordinación de gobernadores de provincia – Institutos de intervención y control.
Los cometidos del Estado.- Consideramos pertinente explorar las facultades de intervención en la sociedad asignadas al gobierno por el ordenamiento constitucional, teniendo en cuenta la permanente dilatación del tejido social y el crecimiento del estado a lo largo del convulsionado siglo XX. En sintonía con el espíritu de la época, el titular del gobierno fue el ejecutor directo de la intervención del estado en prácticamente todos los campos y sectores de la sociedad. En orden a tales atribuciones capitales, el titular del poder ejecutivo fue dotado por la legislación de amplísimos cometidos que el estudio condensó en el registro de tres variables principales : Intervención en la economía – Apropiación en la cultura -Limitación en los derechos.

Comunicación. Seminario de Metodología. Doctorado en Ciencia Política. Universidad del Salvador- Sesiones del 28 de septiembre, 5 y 12 de octubre de 2007.

Entre las dimensiones funcionales , más coyunturales e individuales, nos detuvimos en cada momento histórico de actuación presidencial para considerar la estructura de rol a través de procesos diferenciados y de características psicosociales que reforzaron las condiciones internas de formalización.

Categorías funcionales a nivel de actuación

Al considerar que el momento histórico de actuación, los procesos políticos diferenciados y las características psicosociales respondían, internamente, a la “estructura de rol” consagrada por la normativa constitucional, nos propusimos reforzar la conjetura explorando categorías funcionales a nivel de actuación presidencial. En consecuencia, seleccionamos ocho categorías correspondientes a las prácticas concretas de cada actor presidencial. Las variables propuestas fueron, por su orden, las siguientes:

El perfil presidencial.- En primer lugar pusimos la mirada en el perfil individual y social de los presidentes cuya observación comparativa agregaba significación a lo real. ¿Qué factores de la personalidad básica reforzaron la imagen presidencial y qué cualidades adquiridas comprometieron su evolución? Además de esos rasgos personalísimos de cada presidente, concentramos la atención en factores concomitantes al ejercicio del poder. Todo lo cual no fue obstáculo para que el presidente argentino haya coloreado su rol al influjo de las inclinaciones, predisposiciones, originalidad e imaginación peculiares a su idiosincracia personal. Como variables de investigación privilegiamos las siguientes: Personalidad básica- Personalidad adquirida – Capacidades funcionales – Imagen pública, carisma y liderazgo – Concepción política – Capacidad de conducción – Estilo de gobierno.
El poder mayoritario.- Para obtener una medición sociológica de los términos de influencia hegemónica, incursionamos en los laberintos del poder tratando de mejorar la pertinencia analítica, evitando toda interpretación simplista. Apoyado por complejas organizaciones políticas y contando con la “espada” del triunfo electoral, el presidente concentraba en sus manos el poder de conducción. ¿Qué recursos políticos utilizó para influir en las personas y tomar las decisiones? ¿Cuán fuerte fue su gravitación y hasta qué punto hubo reacciones exitosas?. En procura de respuestas pertinentes incorporamos el análisis de las siguientes variables: Regla de la mayoría y poder de sufragio – Gravitación del jefe político-partidario – Distribución de incentivos- Entorno y “hombres del presidente”.
La subordinación de los ministros.- En este campo, cuya jurisdicción constitucional correspondía en exclusividad al poder ejecutivo “unipersonal”, nos propusimos analizar el estatus subordinado de los ministros en los respectivos campos de actuación. Nos interesó indagar en qué medida los ministros, por más eminentes que fueran, concurrían a ensanchar la base del poder presidencial. El análisis de las relaciones existentes entre el presidente y los ministros abarcó el conjunto de factores vertebrales registrados bajo los siguientes rubros: Reclutamiento y designación; perfil ministerial ; funciones y actividades; responsabilidad política presidencial; renuncia y remoción de los ministros.
El “aparato administrativo”.- El complejo orgánico y funcional de la administración pública debió hacer frente a las transformaciones del estado tanto en la concepción de los fines como en la extensión de los medios, reproduciéndose con efecto multiplicador, la concentración de poder en sede gubernamental. En esta línea nos interesó saber en qué medida el presidente utilizó la “maquinaria administrativa” como respaldo a su autoridad, justificado en los imperativos derivados de la “creciente complejidad del estado”. La cuestión, sometida a debates académicos y a discusiones políticas, ocupó un lugar relevante en nuestra investigación a través de los siguientes rubros: Los agentes de la administración pública – Burocracia y profesión – La condición del Estado empresario – Extensión del “poder de policía”.
La preeminencia sobre el Congreso.- En un contexto virtual y aparente de “división de poderes” tratamos de situarnos en los tiempos excepcionales –siempre lo fueron- en que el Congreso estuvo sometido a intensa presión por parte del Poder Ejecutivo, debiendo seguir instintivamente el impulso presidencial. “Hubiera sido fatal no haberlo hecho” llegaron a decir acreditados estudiosos. El resultado previsible de esta primacía presidencial habría sido que los medios empleados por el presidente para obtener la unidad vendrían a coincidir con las normas constitucionales que plasmaron el presidencialismo “fuerte”. Para contrastar la conjetura nos propusimos indagar en las siguientes variables: Constitución y funcionamiento del Congreso –Funciones “reactivas” del Congreso – Métodos de influencia presidencial – Iniciativa legislativa del Gobierno – Mecanismos de control- Estatus del legislador – Organización disfuncional.
La influencia en la Justicia.- No faltó nuestra incursión en la compleja relación entre dos poderes que, declarándose “soberanos en su propia esfera”, mantuvieron contactos derivados de la “judicialización del poder” y de la “politización de la justicia”. En el funcionamiento del poder judicial no habrían estado ausentes factores que condicionaban su autonomía y contribuían al mayor protagonismo del poder presidencial. En tal contexto, los presidentes habrían desconocido la autonomía del poder judicial y condicionado la independencia de los jueces según las exigencias y modalidades de cada tiempo. Para probar la conjetura investigamos las siguientes variables : Privación de la estabilidad de los jueces – Designación de magistrados oficialistas – Convalidación judicial de la actuación gubernamental.
La centralización del territorio.- También privilegiamos en nuestro estudio la “incidencia del poder central” en la reducción del espacio institucional de las provincias. El diseño centralizador formalizado en el orden constitucional se vió reforzado por los recursos que el poder central aplicó sobre los gobiernos de las provincias; recursos que se vieron alimentados por “factores centrípetos” de concentración y centralización. La hegemonía del poder central en menoscabo de las autonomías locales fue investigado a través de las siguientes variables : Intervención federal – Concentración portuaria – Conducción educativa – Dependencia sanitaria – Centralización impositiva – Nacionalización de recursos.
El intervencionismo estatal.- Por último, procedimos a registrar la política intervencionista del estado conducida y gestionada por el actor presidencial con pragmática determinación. Dotado de importantes poderes constitucionales, el presidente fue el conductor de un Estado grande, protagónico e intervencionista así como el impulsor de ambiciosos proyectos de desarrollo nacional por medio de planes de gobierno y políticas públicas, dirigidos a todos los sectores de la sociedad. Las variables seleccionadas fueron las siguientes: Protagonismo economico y social – Intervención en la cultura – Limitación de los derechos.

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Procede advertir que las categorías estructurales a nivel de formalización normativa y las categorías funcionales a nivel de actuación institucional, expuestas aquí en forma separada y yuxtapuesta para su mejor abordaje y comprensión, serán presentadas en un mismo texto sin solución de continuidad, por corresponder ambas a una misma unidad de intelección. De modo que cada segmento de Formalización Institucional tomará su lugar en la respectiva categoría de análisis junto a su correspondiente nivel de Actuación institucional y no a través de un capítulo aparte.