La discusión sobre el papel que desempeña el presidente de la Nación como titular de un poder ejecutivo unipersonal cobra actualidad como cuestión problemática que trasciende el interés de los especialistas y reclama la atención de los ciudadanos. Un eje central del problema apunta a la relación institucional del presidente con sus ministros, planteando la confrontación conceptual entre el perfil actual de un Poder Ejecutivo concentrado en un solo individuo y la figura eventual de un presidente que comparte la responsabilidad política con sus ministros. Aunque la ríspida cuestión tiene importantes implicancias, poco se sabe sobre las causas de un fenómeno cuyas rémoras, contradicciones y rupturas ensombrecen el horizonte político y comprometen la vida institucional.

Situación

El dato que define el problema suele asociarse a la experiencia vivida en la Argentina actual sometida a la sobrecarga de las demandas y atemorizada por el fantasma del desgobierno. En ese complejísimo escenario es común representar a la máxima autoridad ejecutiva como la figura solitaria que despliega una actividad mayor a la humanamente soportable, cargando en sus espaldas todo el peso de la responsabilidad política y conduciendo a sus hombres por caminos sembrados de escollos y tropiezos. La captación de ese estilo de gestión cobra fuerza en el imaginario social de nuestros días, toda vez que la institución gobierno corporizada en la presidencia es observada por sectores encumbrados cuyas alabanzas o censuras exaltan su autoridad o cuestionan su vigencia. Sin embargo, nada autoriza a afirmar que los presidentes de nuestros días sean los inventores de ese régimen político marcado a fuego por la fuerte concentración del mando. La literatura histórica de varias generaciones de estudiosos nos revela que ese estilo de gobierno hiperpresidencialista tendría raíces profundas y connotaciones estructurales que reaparecerían una y otra vez con rostros nuevos y modalidades diferentes.

Objetivos

Como objetivo general del estudio nos hemos propuesto analizar aspectos relevantes de la relación entre el presidente y sus ministros, en el marco de las investigaciones de mayor alcance centradas en el presidente argentino del siglo XX. En ese marco, procuramos identificar el hiperpresidencialismo portador de una hegemonía inestable de fuerte impacto institucional, aplicándolo a los actores que se desempeñaron en el complejo siglo XX, a fin de extraer regularidades y proyectar tendencias válidas para los gobiernos de nuestro tiempo.
Para intentar probar la conjetura prestamos atención a dos grandes objetivos endógenos, esto es, constitutivos específicos de la indagación institucional. En primer lugar intentamos explorar las constantes estructurales que vertebran el régimen político en vigencia y el papel desempeñado por cada uno de los actores. En segundo lugar procuramos indagar en las variables funcionales que caracterizan la actuación institucional de los protagonistas, singularizados por sus perfiles individuales, el momento histórico de actuación y los procesos políticos diferenciados.
Como un complemento necesario consideramos criterios y desideratas que responden a objetivos particulares exógenos, esto es, colaterales a la investigación, tales como ofrecer un corpus sistematizado de contenidos teóricos con fines académicos; así como atender a la reingeniería institucional necesaria para una eventual normalización del instituto presidencial.

Unidades de análisis

La definición de los objetivos y la caracterización del universo de análisis fueron determinantes para la identificación de las constantes estructurales y de las variables funcionales introducidas en el diseño analítico tendiente a dar cuenta de una visión descriptiva de la realidad sometida a estudio. Tanto las primeras -menos variables y más constantes- como las segundas -más variables y menos constantes- sirvieron para constatar cómo el perfil del principal ocupante del poder estaba asociado a una conducción hegemónica de fuerte impacto institucional. Entre las categorías estructurales a nivel de formalización discursiva –jurídico-ideológica- , seleccionamos los referentes constitucionales que operaron como condiciones permanentes de las distintas modalidades de actuación. Entre las categorías funcionales a nivel de actuación conductual –histórico-cultural- nos detuvimos en los comportamientos como reflejo de valores culturales que reforzaban las condiciones de formalización y expresaban las tendencias de la época.
Debemos advertir que las categorías estructurales a nivel de formalización y las categorías funcionales a nivel de actuación, presentadas aquí en forma separada y yuxtapuesta para su mejor abordaje y comprensión, fueron aplicadas sin solución de continuidad y expuestas en un mismo texto por corresponder ambas a una misma unidad de intelección.

Intervención

Tras la observación del instituto ministerial tal cual es, no nos pareció que debíamos renunciar a mejorarlo, contando para ello con un conocimiento de intervención dirigido a proponer orientaciones prospectivas en sus dos dimensiones: la teórica de los académicos y la aplicada de los prácticos. Valiéndonos de la actualidad de los clásicos, consideramos que la investigación científica no merecería recibir tan honrosa designación si sólo hubiera de tener un exclusivo interés especulativo cultivado en sede académica bajo el influjo del “saber por el saber mismo”. Si la ciencia separa con cuidado los problemas teóricos de los prácticos no es para abandonar estos últimos a su propia suerte sino para ponerlos en estado de aplicación a través de una mejor resolución. Pero nos apresuramos en señalar que ese conocimiento de intervención tenía que ser científico, esto es, extraído de la observación de la realidad y siempre a partir de los hechos mismos.
Con esta clase de aportes pretendíamos abrir paso a la rehabilitación de la República, considerada hasta ahora como la forma de gobierno más efectiva para acompañar un movimiento de avance suave hacia el futuro.

Resultado

Al estar en presencia de una investigación completa que sólo espera su publicación, estamos en condiciones de anunciar las constataciones alcanzadas y de extraer las conclusiones logradas, para dar curso a las perspectivas abiertas tanto en la investigación científica como en la ingeniería institucional. Digamos entonces que tras reunir suficiente evidencia empírica queda confirmada la impronta hiperpresidencialista en dimensiones centrales del instituto ministerial, que van desde el reclutamiento y designación hasta la renuncia y remoción, pasando por importantes componentes de su compleja organización.

Palabras finales

Al colocar en primer plano esta relación de gran calibre entre el presidente y sus ministros no quisiera dar la impresión de ser el ingenuo recuperador de una práctica inalterable, como si la normalización de las instituciones tuviera que ser la resultantes ciega de un modelo experimentado y bien probado. Si considero, en cambio, que un mejor conocimiento de la impronta hiperpresidencialista que marcó desde siempre a los gobernantes argentinos, debería ser un tránsito obligado para quienes dedican sus esfuerzos a la puesta al día de las instituciones.

* Selección de textos. Anticipo del libro de Alberto Castells, Reyes con el nombre de presidentes”, de próxima publicación.

Convocatoria

• Participación en un equipo de investigación integrado por estudiosos de las ciencias sociales que cuentan con preparación para el desarrollo de una labor teórica aplicada.
• Participación en un foro abierto a distintos sectores de la sociedad interesados en los grandes temas de la cultura institucional con incidencia específica en la problemática en estudio.

Nada autoriza a afirmar que los presidentes de nuestros días sean los inventores de ese estilo de gobierno marcado a fuego por la fuerte concentración del mando. Por el contrario, esa práctica impuesta por imperio de circunstancias difíciles de eludir cuando se manejan las riendas del poder, trasciende la coyuntura de determinadas presidencias singulares para erigirse en la continuadora de una recurrencia institucional instalada desde hace tiempo en la vida política del país. La literatura histórica de varias generaciones de estudiosos nos revela que ese estilo de gobierno tendría raíces profundas y connotaciones estructurales que reaparecerían una y otra vez con rostros nuevos y modalidades diferentes.
*
Para interpretar la instancia y proyectar sus efectos me pareció útil registrar procesos y señalar tendencias, conociendo lo que es por lo que fue, ya que mirar el pasado es también ocuparse del presente. En esa puesta en acto la simetría de la historia nos prodiga sus evidencias ejemplares, vinculando la actual hegemonía presidencial con la antigua y legendaria figura del virrey; con la autoridad intensa de los secretarios, triunviros y directores de los primeros gobiernos patrios; con la figura carismática de los caudillos “gobernadores-propietarios”; con los gobiernos fuertes en tiempos de la Organización Nacional, con la tendencia dominante instalada en el convulsionado siglo XX. Cuando en las puertas del tercer milenio se puso en cuestión la asimétrica correlación de fuerzas, la Constitución reformada en 1994 incorporó entidades nuevas y asignó facultades compartidas que ni en el fondo ni en la forma alteraron en lo más mínimo la proyección histórica de nuestra concentrada autoridad presidencial. Con el poder de la analogía Juan Bautista Alberdi asumía el dicho atribuído a Simón Bolívar para afirmar que nuestra república necesitaba “…reyes con el nombre de presidentes”; con la seducción de la metáfora un respetado constitucionalista del siglo XX pudo afirmar que nuestro presidente “…es un heredero legítimo del virrey”.

* Selección de textos. Anticipo del libro de Alberto Castells, Reyes con el nombre de presidentes”, de próxima publicación.

Al prestar atención a los dos grandes objetivos endógenos, esto es, constitutivos específicos de la indagación institucional, me propuse explorar, en primer lugar, un espectro de soportes normativos que me permitieran analizar los alcances formales del fenómeno a fin de confirmar la presencia o ausencia del factor concentración del poder en el desempeño de la gestión presidencial. Este nuevo campo de indagación pretendía identificar los insumos jurídico-normativos que a través de sus propiedades más constantes y menos variables, operaban como condiciones internas de formalización.
Para ilustrar sobre los soportes normativos del estudio empecé por esbozar algunas preguntas nuevas referidas a los presidentes y ministros que actuaron en los tiempos inestables del siglo XX :
¿Qué lugar le asignó la Constitución a la relación jerárquica entre el presidente y sus ministros aplicada a la conducción de los asuntos del Estado?
¿Qué preceptos constitucionales definieron las misiones y funciones de los ministros, integrantes del más importante engranaje del aparato presidencial?
¿Cómo entraron en la escena los ideólogos y pensadores cuando debatieron sobre los alcances de la compleja relación jerárquica entre el presidente y sus ministros?

* Selección de textos. Anticipo del libro de Alberto Castells, Reyes con el nombre de presidentes”, de próxima publicación.

Al prestar atención a los dos grandes objetivos endógenos, esto es, constitutivos específicos de la indagación institucional, me propuse explorar, en segundo lugar, las variables funcionales que caracterizaban la actuación institucional de los protagonistas, singularizados por sus perfiles individuales, el momento histórico de actuación y los procesos políticos diferenciados. En este nuevo campo de indagación incorporamos como factor de evidencia variables referidas a la actuación institucional, que potenciaban el efecto concentrador y operaban como activadores de los procesos.
Entre las preguntas tentativas referidas a la actuación institucional de los presidentes y sus ministros, seleccioné las siguientes :
¿A partir de las potestades constitucionales conferidas, en qué medida cada presidente logró de sus ministros la subordinación y acatamiento necesarios para la ejecución efectiva de su plan de gobierno?
¿ Qué rasgos de personalidad singularizaron a cada uno de los ministros en función de factores de impulsión tales como contexto de surgimiento, procesos políticos diferenciados, capacidad de conducción, condiciones de liderazgo?
¿Cómo respondieron los ministros a la convocatoria presidencial, teniendo en cuenta la subordinación impuesta por el mandato constitucional y el acatamiento derivado de la práctica actuación?

* Selección de textos. Anticipo del libro de Alberto Castells, Reyes con el nombre de presidentes”, de próxima publicación.

Al considerar a las categorías estructurales que mejor expresaban el poder hegemónico detentado por el presidente y aplicado a sus ministros, me propuse analizar las normas vinculantes que operaron internamente sobre las misiones y funciones de los actores. En esta dimensión de formalización consideré relevante analizar el papel que los preceptos constitucionales asignaban a los ministros; así como las ideas dominantes generadoras de doctrinas de sustento y justificación.
Aunque el mencionado estatus constitucional fue objeto de distintas interpretaciones, siempre prevaleció el concepto de que los ministros debían gestionar como jefes administrativos y actuar como operadores presidenciales en cada uno de los ramos de actuación. Mi observación y análisis comprendió las variables enunciadas bajo los siguientes títulos : El panorama constitucional y Las ideas dominantes.
El eje de observación estructural me condujo al análisis de las normas constitucionales de cada tiempo : la Constitución histórica de 1853-1860; la subsiguiente Constitución de 1949; la reforma parcial de 1972; la Constitución reformada en 1994.
En cuanto a las ideas dominantes en el siglo la visión retrospectiva me llevó a la observación y análisis de tres instancias cruciales del siglo XX : un debate sobre la “función constitucional de los ministros” en la década de los años ´20; la justificación del poder ejecutivo unipersonal en la reforma constitucional de fines de la década del ´40; y un gran foro de debate dirigido a proponer reformas al sistema presidencial en los años ´80.

Al considerar la presencia histórica de los actores, los procesos políticos diferenciados, y los perfiles de personalidad respondían a la estructura dispuesta por la normativa constitucional, me propuse reforzar la conjetura explorando categorías funcionales a nivel de actuación institucional. En esta segunda dimensión funcional, que a lo largo del siglo fue objeto de conductas alternativas y posiciones encontradas, me interesó indagar en qué medida los ministros, por más eminentes que fueran, vivían y actuaban a la sombra de la figura presidencial.
Mi observación y análisis sobre la relación entre el presidente y sus ministros comprendió categorías tales como : Reclutamiento y designación. Estatus y perfil ministerial; formación y versación profesional; funciones ministeriales; nuevos actores paralelos; la figura del ejfe de Gabinete; ausencia de responsabilidad política. Renuncia y remoción de los ministros.

La investigación sobre la relación entre el presidente y sus ministros, en el período de corte que va desde 1916 hasta la actualidad, me proporcionó el corpus de información necesario para analizar la constante hiperpresidencialista del régimen político argentino. Tras reunir suficiente evidencia empírica a lo largo del estudio, ha llegado el momento de compendiar las constataciones logradas y extraer las conclusiones alcanzadas, para terminar con las perspectivas abiertas tanto en la investigación científica como en la ingeniería institucional.
La solidez de los datos obtenidos con el soporte metodológico de la ciencia positiva me permitió reconsiderar ciertas adquisiciones arraigadas en la sabiduría convencional, y alcanzar nuevas conclusiones sobre el desarrollo histórico, los procesos sociológicos y la aplicación política del hiperpresidencialismo vigente en las relaciones existentes entre el presidente y sus ministros.
Veamos entonces, sector por sector, cuáles han sido los hallazgos obtenidos al explorar un universo que supera los doscientos científicos, doctrinarios, ensayistas y observadores que en el período en estudio pusieron su atención en distintas categorías y variables del instituto ministerial . En la síntesis final me limitaré a vincular la conjetura hiperpresidencialista con las posiciones asumidas por los estudiosos, seguida de una inferencia sobre los métodos y técnicas supuestamente aplicados en cada caso. Caba recordar al respecto que es tarea propia de la ciencia elaborar teorías explicativas de los sistemas del mundo real con el propósito básico de hacer progresar el conocimiento y con el propósito aplicado de resolver los problemas de la sociedad.

I

Como abordaje inicial de nuestra incursión en la relación entre el presidente y sus ministros empezamos por explorar la categoría estructural más constante y menos variable, representada por el ordenamiento constitucional cuya fuerza política fue distinguida siempre por su inigualada trascendencia. Basta reiterar aquí que la jerarquía asignada por la constitución a la entidad ministerial en su contexto hiperpresidencialista se constituyó en un soporte indispensable para la aplicación del plan político del gobierno y su ejecución a través de la alta administración. Así enmarcadas, dos preguntas parecían imponerse. ¿Qué papel asignaron las constituciones vigentes a la relación entre al presidente y sus ministros? La indagación normativa puso de manifiesto que las constituciones vigentes en el siglo XX así como las reformas parciales ocurridas, consagraron, en el espíritu y en la letra, en el fondo y en la forma, la unipersonalidad del Poder Ejecutivo en cuanto a su titularidad y ejercicio. Llegamos así a una última constatación cara a la dimensión científica de los estudios: ¿Hasta qué punto las explicaciones dadas por la sabiduría convencional se apartan de la evidencia empírica para entregarse a especulaciones inaccesibles a la ciencia?

Normativa constitucional
Mediante la observación del campo a través del análisis documental pude constatar que las constituciones del siglo XX, traducidas en prácticas recurrentes históricamente verificadas, consagraron la unipersonalidad del poder ejecutivo en su titularidad y ejercicio, en el fondo y en la forma, excluyendo la participación de los ministros en las decisiones políticas del poder ejecutivo. Mi conjetura vino a confirmar con nueva información la posición de los especialistas que en todo tiempo apoyaron la doctrina del ejecutivo personal, comparando la “letra y el espíritu” con la estructura constitucional; evocando la tradición y los antecedentes históricos; apelando a la adecuación de las prácticas de gobierno. También pude confirmar las posiciones sustentadas en el plano doctrinario, donde la gran mayoría de nuestros juristas ha venido sosteniendo la naturaleza estrictamente personal del poder ejecutivo. Por el contrario, mi lectura de los textos constitucionales no confirma la interpretación “dualista” del mando presidencial, según la cual los ministros integran el poder ejecutivo en solidaridad con la máxima autoridad. Incluso, la ampliación de las facultades concentradas del presidente, dispuesta por la constitución reformada y convalidada por los tribunales nos obliga a desechar aquellas representaciones del nuevo texto que auspiciaban la posibilidad de mayor autonomía ministerial con que se habían esperanzado algunos estudiosos. En cuanto a los instrumentos de convalidación, los cultores de una y otra posición se limitaron a aplicar los soportes jurídicos recibidos de sus antecesores, reproduciendo los imaginarios dogmáticos ajenos a las evidencias resultantes de la observación empírica. Consideramos que la caracterización del fenómeno institucional desarrollada al abrigo del espíritu jurídico y según la función intelectual de los juristas es sólo de confiabilidad parcial.

I I
Supuesto que el instituto ministerial forma parte del sistema político enraizado en la sociedad, advertíamos que su representación era inseparable de factores tales como las tradiciones culturales, las ideologías subyacentes, las valoraciones asumidas, las mentalidades en boga; todos ellos componentes de la realidad a capturar y, por lo tanto, hechos susceptibles de observación. Razón suficiente para identificar las creencias, ideas y doctrinas que abastecían el conocimiento de los gobernantes y que en cada tiempo fueron objeto de intensos debates y de acaloradas discusiones. ¿Qué ideas prevalecieron entre los ideólogos, políticos y pensadores cuando quisieron poner claridad conceptual y tomar posición en la asimétrica relación del presidente con sus ministros? . En el rescoldo de las creencias, ideas y doctrinas, la tesis de la ”unipersonalidad” del Poder Ejecutivo, terminó por imponerse tanto en la arena política como en el foro académico. En contraste con nuestra teorización conjeturable cuyas regularidades y tendencias quedan sujetas a otras constataciones recurrentes ¿qué metodología aplicó la sabiduría convencional en su intento de construcción teórica?

Representación ideológica
Para poner en perspectiva este nuevo factor decididamente polémico, incursionamos en la representación conceptual con que los académicos y políticos zanjaron la discusión que se instaló en tres momentos cruciales del siglo XX.
Al término de mi estudio puedo afirmar que nuestra línea de interpretación, unipersonalidad del poder ejecutivo, entró en sintonía con el debate dado en la arena política y en el foro académico. Así, en tiempos del primer encuentro, con gobiernos de extracción conservadora, salía robustecida la creencia en la unipersonalidad del poder ejecutivo. Tras el segundo encuentro, en tiempos peronistas, quedó corroborado que el presidente de aquel entonces mantenía con mano firme las “riendas del poder”, resultando impensable que se alzaran voces a favor de la morigeración del mando. Del tercer encuentro, mayoritariamente radical, aún se recuerdan las pretensiones vanas a favor de una presidencia “atenuada”, cuyas consecuencias no deseadas derivaron finalmente en un sorpresivo desenlace institucional. Cabe señalar que en los debates ocurridos en los tres foros, las voces elevadas por los académicos y políticos en favor de la “dualidad” del órgano ejecutivo, si bien encontraron alguna repercusión en el campo doctrinario, fueron desmentidas por las aplicaciones del sistema y acalladas por el comportamiento de los actores. Agregaré, por último, que el recurso metodológico aplicado a través de expresiones discursivas sin base empírica, no autoriza a hablar de construcción teórica sino de argumentación doctrinal que se tradujo en ejercicios de exégesis interpretativa y de confrontación dialéctica carentes de la solidez y consistencia requeridas tanto para fortalecer como para debilitar el estatus asignado al instituto ministerial.

III

Al estudiar los mecanismos de reclutamiento del elenco ministerial advertimos que, de acuerdo con la discrecionalidad dispuesta por la Constitución, los presidentes del período tuvieron carta blanca para designar por si solos a los ministros, sin otra condición de elegibilidad que el recaudo de un indefinido y difuso requisito de idoneidad. En los criterios seguidos por el presidente para la designación de los ministros no existía necesariamente unidad de pensamiento, de intereses o de orígen. Así, al apelar a las capacidades personales de quienes “brillaban con luz propia”; al elegir figuras políticamente afines que aseguraran la gobernabilidad; al incorporar elencos “extrapartidarios” integrados por aliados, opositores y adversarios; al recurrir a la cohorte de allegados que garantizaban lealtad personal; al articular los intereses de los sectores corporativos y factores de presión, se obtenía un formato de elenco ministerial deliberadamente heterogéneo, razón por la cual el reclutamiento, selección y designación operó durante el período en estudio como una estrategia incremental del poder presidencial. Una última ponderación pretende diferenciar a los estudiosos que enriquecieron la teoría razonable a través de la observación, respecto de quienes para afirmar una posición recurrieron al aval de los “principios”, “doctrinas”, “máximas” y “eslóganes” pronunciados por algún prestigioso antecesor en algún momento de su vida.

Designación de los ministros
La evidencia empírica alcanzada en este rubro me permitió compartir la opinión generalizada según la cual los presidentes designaban a sus ministros con total dicrecionalidad y absoluta autonomía. Así, al observar la conformación del gabinete “monocolor” con figuras políticamente afines, confirmé con nuevos datos la posición de los teóricos tendiente a explicar los designios presidenciales en favor de la mayor gobernabilidad del sistema. Al registrar la búsqueda de candidatos en la “cohorte de allegados”, compartí el parecer de quienes ven en el apoyo político y en la lealtad personal la razón de ser de las designaciones ministeriales. Al detectar el nombramiento de elencos “extrapartidarios”, reafirmé la opinión de quienes lo explican como estrategia presidencial para sumar apoyos a la base originaria o para intentar la construcción de una fuerza política emergente. Al indagar en la elección de figuras que “brillan con luz propia” acompañé el concepto según el cual los presidentes eligen a quienes puedan imprimir viabilidad y eficacia a sus planes del gobierno. Al designar a los portavoces de grupos de presión o de factores de poder, asumí la interpretación teórica que ve en tal designio el interés presidencial en favorecer a los sectores corporativos aliados al poder. Por el contrario, la constatación obtenida con nuestro arsenal de datos no me ha permitido tender puentes con quienes consideran que el escueto requisito constitucional de idoneidad no debe conducir por si solo a la libre y arbitraria designación presidencial de los ministros, sino que corresponde al congreso completar la cláusula constitucional, sujetando los nombramientos a determinados perfiles de idoneidad. Ambas líneas de interpretación, extrañas a la aplicación de métodos científicos, ofrecieron sus hallazgos a través de soportes reducidos a la textualidad de un discurso ceñido a la reproducción acrítica de las afirmaciones que se atribuyeron los académicos y políticos de cada época respecto de la forma y modo de designación de los ministros.

IV

Tras analizar la forma en que el presidente designa a sus ministros pusimos la mira en las condiciones institucionales que delimitan su lugar en el gobierno y que determinan su desempeño en la función. En nuestro estudio advertimos que la presencia de las funciones administrativas y políticas – estatus ministerial- eran aceptadas pacíficamente y, como tales, quedaban a cubierto de toda controversia; no así las condiciones de ejercicio –perfil ministerial- donde aparecían notables y ostensibles diferencias. En el contexto hiperpresidencialista, las limitaciones constitucionales se pusieron de manifiesto en el bajo perfil cultivado por los actores. Así. El presidente asumió el mando constitucional y lo hizo valer ante sus ministros quienes, como jefes administrativos y operadores políticos, siempre cumplieron fiunciones subordinadas y transitorias. Salvo algunas excepciones, los ministros rara vez ganaban la escena a través del papel protagónico reservado a la figura presidencial. Sin exageración puede afirmarse que los ministros existen, viven y actúan a la sombra de la figura presidencial y por más eminentes que sean, quedan eclipsados por el mayor volúmen del jefe del Estado. Una última ponderación apunta al grado de confiabilidad logrado por la sabiduría convencional, en contraste con nuestra pretensión de generar teoría estable a partir de las regularidades obtenidas a partir del tratamiento aplicado a un número apreciable de alternancias en el poder.

Estatus y perfil ministerial
Teniendo por aceptado que la posición de los especialistas sobre el estatus ministerial fue asumida pacíficamente , pusimos la mira en aspectos del perfil ministerial, esto es en las condiciones de ejercicio vis a vis la autoridad presidencial. Al respecto, nuestra evidencia empírica apoya la posición de quienes consideran que los ministros, como jefes administrativos y “altos empleados”, cuentan con un escaso margen para mover la maquinaria del Estado sin la expresa autorización presidencial; y como operadores políticos no pueden tener otra determinación que la de actuar en orden a las directivas presidenciales, esperándose de ellos que asesoren al presidente hacia el interior del gobierno con su consejo e ilustración; y que, de cara a la sociedad, sean promotores activos de las políticas aplicadas en sus áreas respectivas. Por el contrario, la fuerza argumental de los hechos convalidada por recientes decisiones judiciales, deja descolocadas las interpretaciones doctrinarias de quienes afirman que los ministros gozan de mayor autonomía en su esfera de actuación y ejercen cierto poder de control sobre la autoridad presidencial. Con pretendida solvencia suelen afirmar que los ministros “…no son servidores personales del presidente sino mandatarios de la nación”. Más aún, al advertir la transitoriedad de los ministros en su paso por la alta administración, no podemos apoyar la postulación del “mandato a plazo fijo” en paralelo con el continuum presidencial, cuando lo que queda acreditada es la disponibilidad pro tempore, decretada por el exclusivo arbitrio de la suprema autoridad. Para cada una de las posiciones confrontadas abundaron los cánones preceptivos y las liturgias normativas, cuya falta de corroboración y escasa confiabilidad, debieron competir con el mayor rigor alcanzado con la desmitificación propia de las posiciones empíricamente comprobadas.

V

Más allá de la condición genérica de idoneidad exigida para el ejercicio de la función pública, la Constitución nada tiene establecido sobre las capacidades profesionales requeridas para que un ciudadano pueda ser designado al frente de una cartera ministerial. ¿Sobre qué bases y con qué criterios los presidentes designan a sus ministros? Supuesto que la posesión de un cursus honorum convencional no alcanza para acreditar la competencia y justificar la asignación, indagamos en la capacitación profesional de los ministros. Al desentrañar este factor que en función de estímulos o barreras condiciona a los altos funcionarios ministeriales, constatamos que la insuficiencia técnica, más allá de la habilidad política, habría contribuído a acentuar la disfuncionalidad de los elencos , favoreciendo la concentración de poder en la máxima autoridad presidencial. Es así que para mantener cortas las riendas del poder, los presidentes debieron compensar la falta de versación profesional con la apelación a sistemas de lealtades informados por ideologías, doctrinas, intereses que nacían y morían con cada presidencia. Tras la previsibilidad de nuestra teorización, queda por saber si la sabiduría convencional extrajo alguna explicación sustentable relacionada con la versación profesional de los ministros.

La formación profesional

El registro de las principales profesiones representadas en las carteras ministeriales evidenció la frecuente falta de correspondencia entre las incumbencias académico-profesionales y los cometidos asignados por las leyes a la esfera de cada ministerio. Tal la presencia de abogados en el área de salud; o de ingenieros en el sector educación. Nuestra compulsa vino a enriquecer la información que un grupo reducido de observadores y estudiosos fue ingresando a la estadística del período aunque en forma parcial y segmentada. Para controlar la versación profesional alcanzada por cada ministro en el área de asignación, cruzamos las incumbencias académico-profesionales con las políticas públicas asignadas, detectando numerosas “áreas de vacancia” en los planes de estudio de las carreras específicas; con una presencia abrumadora de ministros no especializados, esto es, sin la capacidad, ilustración y experiencia requeridas para el desempeño de una calificada labor ministerial. Tal la ausencia de estudios sobre política legislativa en la enseñanza del derecho; o sobre política sanitaria en la enseñanza médica. En este rubro, la indagación no logró sintonizar con quienes desconociendo los factores tradicionales asociados a los atributos de capacidad, ilustración, experiencia y probidad, intentaban fundar la idoneidad profesional en pautas culturales, reconocimiento social, valores éticos o antecedentes circunstanciales.

VI

En el marco acotado por el estatus constitucionalmente asignado, nos dispusimos a observar las actividades que desarrollan los ministros a título de obligaciones constitucionales a fin de saber hasta qué punto el presidente gravita sobre su elenco ministerial. Al poner la mira en cuatro grandes funciones ministeriales vemos que la aplicación del instrumento refrendatario por los ministros no equivale a compartir con el presidente la titularidad del Poder Ejecutivo; que la asignación de nuevas y crecientes competencias ministeriales tiene un efecto multiplicador sobre el poder presidencial; que el instrumento delegativo no inhibe la unipersonalidad del poder ejecutivo porque la “imputación de funciones” nace de la exclusiva voluntad presidencial; que el recurso a la “interpelación”, al no ser un verdadero control parlamentario, no limita la natural dependencia de los ministros respecto de la autoridad presidencial.Una vez más constatamos que los ministros fueron “fieles ejecutores” de las obligaciones constitucionales asignadas, confirmándose por carácter transitivo la subordinación de los ministros respecto de la autoridad presidencial. Supuesta nuestra teorización limitada, sujeta a modificaciones fácticas y a nuevas deducciones, indagaremos finalmente si la sabiduría convencional debió concebir su posición como definitivamente terminada en función de las concepciones, creencias y valoraciones que le dieron orígen.

Las funciones ministeriales
Nuestra indagación sobre la hipótesis hiperpresidencialista buscó respaldo teórico en cuatro grandes funciones asignadas por la Constitución a los ministros. En materia de refrendo ministerial nuestra evidencia entró en convergencia con un sector mayoritario de estudiosos para quienes la aplicación del instrumento no convierte a los ministros en parte constitutiva del poder ejecutivo unipersonal, sin que lo nuestro encontrara puntos de contacto con quienes opinan que por el “refrendo” los ministros participan y comparten la titularidad del poder ejecutivo unipersonal. En materia de atribuciones delegadas nuestro arsenal de casos reforzó la posición de quienes consideran que la práctica delegativa, “haciendo de necesidad virtud”, tiene por objeto asignar prioridad presidencial a la gestión de los grandes asuntos del Estado; no avalando la posición de quienes se oponen a la práctica delegativa, sólo por convicción o principismo. En materia de relaciones con el Congreso, nuestra evidencia confirmó a quienes califican la “interpelación” como un dispositivo de control que, además de infructuoso e inoperante, es extraño al régimen presidencialista; mientras desechó el imaginario político de quienes desearían ver en la “interpelación” un mecanismo de control para presionar al presidente hasta obligarle, llegado el caso, a remover al ministro interpelado. Por último, sintonizamos con quienes advierten que la ampliación de las competencias ministeriales responde a la expansión de los cometidos del estado, impactando en la cada vez mayor concentración del poder presidencial; mientras resta mérito a la retórica discursiva de quienes, empeñados en la reducción del rol protagónico del Estado, denuncian los permanentes avances del Ejecutivo a través de las leyes cada vez más inclusivas de los cometidos ministeriales. En cuanto al método, nuestro análisis desechó por inciertos e inseguros los instrumentos utilizados por quienes limitan su indagación a la sola institucionalidad formal; sumándose a las contribuciones de quienes aplicaron las técnicas más rigurosas y pertinentes que dan cuenta de los fenómenos de la realidad.

VII

En el escenario presidencial del período estudiado, aparecieron nuevos actores que, a la par de los ministros, fueron abriendo canales de comunicación, de supervisión y de control con el objeto de mejorar la calidad de la gestión presidencial. Al registrar la expansión histórica de formaciones tales como “los hombres del presidente”, los “ministros encubiertos”, el “trusts de cerebros”, instalados en cerrado paralelismo con el arraigado instituto ministerial, observé que la actitud, el comportamiento y la gestión de todos ellos, reforzados con apoyos y recursos apropiados, les permitió tender puentes directos con la máxima autoridad presidencial pasando por encima de los “ministros de la constitución”. Reafirmando la conjetura hiperpresidencialista diré, una vez más, que cualquiera haya sido el espacio de inserción en este escenario ejecutivo, la presencia del nuevo segmento de altos funcionarios ha demostrado ser otro recurso efectivo para producir el debilitamiento del estatus ministerial y engrosar el concentrado poder presidencial. Por último interesa saber si en contraste con nuestra teorización abierta, la sabiduría convencional pretendió proclamar una “verdad definitiva” respecto del papel cumplido por los nuevos actores intervinientes.

Nuevos actores intervinientes.-
Nuestra indagación estuvo dedicada a explorar el comportamiento real de estos nuevos actores instalados en el entorno presidencial. Tras calificar la función que desempeñan, medir el impacto de su gestión y ponderar el resultado logrado, nuestra indagación confirmó la posición de quienes afirman que los “hombres del presidente” a menudo desconocen la autoridad constitucional de los ministros; que los “trusts de cerebros” suelen pasar por alto rangos del organigrama oficial; que los “ministros encubiertos” se instalan legalmente a la cabeza de verdaderos ministerios paralelos. Aunque no contamos con marcos teóricos y modelos de análisis más o menos rigurosos destinados a refutar o confirmar lo hasta aquí alcanzado, nuestra indagación empírica propone desechar, de entrada, dos posiciones sin puntos de contacto con la nuestra: por un lado, la opinión de quienes subestiman la interferencia de los “hombres del presidente”, relativizan la sobreactuación de los “ministros encubiertos” y minimizan la gravitación de los tecnócratas; por el otro, la postura de quienes descalifican desde su orígen a estos “órganos híbridos” que entronizados en el poder desconocen las instancias formales y vulneran la normativa constitucional. En cuanto al enfoque aplicado a este nuevo campo de experiencia, el producto de nuestra observación no pudo sumarse a las contribuciones alcanzadas por la mayoría de los intérpretes, toda vez que el lugar de privilegio asignado al recurso normativo, tanto constitucional como legal, impidió el análisis de los nuevos actores intervinientes en sus manifestaciones concretas y en función de los múltiples factores que los condicionan. Empero, lejos de asistir a una demolición de los epifenómenos normativos, los hemos instalado en su más amplia contextualidad global.

VIII

A partir de la reforma constitucional de 1994 cobró fuerza normativa la nueva figura llamada “jefe de Gabinete de Ministros” cuyas atribuciones y responsabilidades quedaron plasmadas en un capítulo específico de la ley suprema. Al pretender dar una respuesta a la nueva entidad, la conjetura hiperpresidencialista planteó algunos interrogantes de rigor ¿Qué papel juega el nuevo instituto en el régimen político y en la estructura de poder? ¿El jefe de Gabinete de Ministros es al presidencialismo lo que el primer ministro es al parlamentarismo?. Para definirlo tomamos como eje de observación su figura y actuación a través de factores tales como la estructura constitucional, la caracterización del cargo, el desempeño de los actores, el estilo de gestión, la interacción con el congreso. Tras el relevamiento de los nueve actores ministeriales que se vienen desempeñando en apenas quince años de actuación, podemos afirmar que el jefe de Gabinete de Ministros termina siendo un nuevo actor privilegiado al servicio del poder ejecutivo, tanto por su designación inicial y destino final como por las atribuciones asignadas y la responsabilidad de sus actos. Dado que la investigación puso todo su aparato erudito en función de la refutabilidad teórica, cabe preguntarse si la sabiduría convencional procedió en consecuencia, poniendo en aplicación esa condición básica de la ciencia.

La nueva figura:el jefe de Gabinete
El contraste entre la evidencia de nuestros hallazgos y los dictados de la sabiduría convencional resulta elocuente y significativo. Por el lado teórico, nuestra investigación empírica confirmó la validez del análisis, más o menos rigurosos, según el cual, en los quince años de actuación, la figura del jefe de Gabinete no alteró en lo más mínimo el modus operandi del presidente con sus ministros. Más aún, habría profundizado su dependencia respecto del concentrado poder presidencial. Por el lado normativo, nos consideramos distantes de la posición “voluntarista” de quienes anuncian la atenuación del presidencialismo debido a la “desconcentración de algunas atribuciones presidenciales que pasan a ser ejercidas por el jefe de Gabinete…”; y de quienes, alentados por algún guiño constitucional, sueñan con poner en marcha, desde el Congreso, dispositivos parlamentaristas tales como la concertación de acuerdos interpartidarios, las consultas con líderes opositores, el realineamiento de mayorías y minorías. Por el lado de la práctica institucional también advertimos que nada de esto último ha ocurrido y el efecto boomerang se hace presente en forma paradojal : desde 1995 hasta la fecha el presidente tuvo siempre el control absoluto de la composición de su gobierno; sin que poder alguno –léase el Congreso- tuviera efectiva intervención en la instalación y desempeño del jefe de Gabinete de Ministros. En cuanto a la representación de lo real, quienes alientan la “desconcentración del poder presidencial” exhiben relatos cuyos enfoques “voluntaristas” van desde cierta especie de lógica modal alejada de la realidad, hasta la mirada de opinólogos cuyas ensoñaciones de calibre suelen ser el fruto del desconocimiento o del prejuicio. Pero absolvemos nuestra posición aclarando que sin ayuda de la lógica de los conceptos se corre el riesgo de perder el rumbo de la naturaleza de las cosas; y que el arte de la opinión puede llegar a descubrir imaginarios con mayor potencial que las evidencias mismas.

IX
Con una noción más exacta del lugar asignado a los ministros en el seno del poder ejecutivo, examinamos el régimen de las responsabilidades, esto es, cuáles son y hasta dónde llegan las consecuencias políticas y jurídicas de los actos ejecutados por esos altos funcionarios del gobierno. En primer lugar examinamos la que suele conocerse como responsabilidad política de los ministros, pasando a considerar, en segundo lugar, la llamada responsabilidad funcional de los ministros. Para verificar nuestra recurrente conjetura hiperpresidencialista pusimos la mira en la ausencia de legitimidad electoral; en la relación personal y radial mantenida con el presidente; en la inexistencia de verdaderos cuerpos colegiados, todos ellos factores directamente vinculados a la responsabilidad ministerial. El resultado está a la vista: siendo el presidente el único investido por elección popular, sólo él tiene esa responsabilidad activa y efectiva ante la sociedad, siendo sus ministros “altos empleados” exentos de la responsabilidad política tantas veces proclamada y cuyas responsabilidades funcionales resultan extremadamente limitadas en tanto actúan cumpliendo instrucciones presidenciales. Nuestra investigación ha pretendido hacer pie en una buena teorización por aquello de que “no hay nada más práctico que una buena teoría”. ¿Contó la sabiduría convencional con un bagaje teórico a cubierto de los daños costosos e irreparables de una inviable comprobación ?

La responsabilidad de los ministros.-
Para identificar a quienes deben tomar a su cargo los errores o aciertos derivados de la conducción política y de las decisiones de gobierno indagamos en la responsabilidad política y funcional de los ministros. Poco de lo que se dice al respecto está basado en evidencias. Así, bien que a través del género ensayístico o de la interpretación exegética, la posición de algunos estudiosos confirma que los ministros, no elegidos por el voto popular, carecen de responsabilidad política y jurídica por los actos o decisiones que suscriben en cumplimiento de directivas presidenciales. Nuestra indagación refuerza las evidencias alcanzadas al amparo de fuentes primarias -léase legislación y jurisprudencia- de donde surgen las siguientes constataciones : a) No se registran casos de responsabilidad política de los ministros por las actuaciones que suscriben conjuntamente con el presidente en ejercicio de sus amplias atribuciones; b) Tampoco se registran casos de ministros que en aplicación de una aviesa hermenéutica constitucional hayan sido encausados políticamente por las decisiones solidariamente acordadas con sus colegas; c) La exención de responsabilidad administrativa de los ministros fue constantemente preservada por todos los gobiernos, tanto de iure como de facto; d) Los ministros quedaron virtualmente exentos de toda responsabilidad civil por los daños causados a particulares en relación con las actuaciones del gobierno; e) Los ministros gozaron de inmunidades parlamentarias que hasta hace pocos años impedían y aun limitaban la posibilidad de que fueran personalmente enjuiciados por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. En contraste con estas constataciones, no se confirman científicamente las posiciones que, basadas en cierta ficción constitucional, asignan a los ministros responsabilidades políticas y jurídicas, ya que en ningún caso se cuenta con pruebas a la vista. En cuanto al método de indagación, los intérpretes parten de principios jurídicos extraídos de las prescripciones constitucionales y legales, cuyas consignas vinculantes son aplicadas deductivamente a los casos históricos concretos. Se trata de una guía interpretativa que pretende encerrar la responsabilidad ministerial en las apretadas mallas de principios jurídicos marmóreos alejados de la realidad y de difícil aplicación.

X
¿Cuáles eran las situaciones que podían terminar en la clausura o cesación del cargo ministerial? En el tramo final de la investigación recorrí las situaciones de desequilibrio y asimetría que anticipaban los casos muy frecuentes de renuncia o remoción, sin que su impacto y proyección trajera aparejadas insalvables consecuencias en la concentrada e inamovible autoridad presidencial.

Remoción y renuncia de los ministros.-
La lógica del sistema político sellaba la suerte final de los ministros : así como llegaban al cargo según distintas formas de reclutamiento y designación, también eran emplazados a retirarse según las condiciones más dispares.
Por la observación de los procesos y la evidencia de los hechos pude advertir que la renuncia o remoción de los ministros dependía de la voluntad política o de la confianza personal del presidente, quien los conservaba a su lado o los separaba del cargo según variados arbitrios que iban desde “inconfesados motivos personales” hasta “exigencias objetivas de gobierno”. La regularidad de los hechos mostraría que los presidentes mantuvieron una incólume y concentrada autoridad al imponer su decisión irrevocable ante situaciones desequilibrantes, que sólo en casos extremos produjeron consecuencias no previstas.
Pero en la era de la comunicación referencial, derribar ministros a través del poder mediático se convirtió en una afición que conspiraba contra la veracidad de los hechos. Dada la asincronía entre los acontecimientos y su representación, cabe sospechar que el solo rumoreo de las renuncias o remociones, “ideológicamente” interpretadas, provocaba asimetrías y desequilibrios que desembocaban en situaciones de ingobernabilidad o de crisis. Pero nada de esto ocurrió en la realidad, salvo alguna que otra situación excepcional anticipada en el estudio con las debidas aclaraciones y reservas. En cuanto al método (redactar…)

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Hasta aquí las constataciones y conclusiones surgidas de la investigación empírica de las que se desprenden cuatro adquisiciones básicas. Por una parte, sostengo que la institución ministerial subordinada, con marca de orígen en el ordenamiento constitucional, trajo aparejada una práctica incremental fuertemente concentradora del poder presidencial. Por otra parte, no avalo las posiciones que desde antiguo quiseron ver en la institución ministerial una posibilidad de avance hacia un sistema presidencialista “atenuado” que nunca se verificó o hacia un parlamentarismo en ciernes de forzada aplicación. Advierto, además, que la racionalización presidencial propuesta en distintos momentos del siglo XX, nunca se concretó, entre otras razones, porque en ningún caso fue seriamente pretendida por los actores del poder político de turno, y porque no tuvo presencia activa en el imaginario cultural de la ciudadanía toda vez que se sintió afectada por la actuación de los gobiernos. Señalo, por último, que si los estudiosos investigaran un poco más la naturaleza del poder ejecutivo, los antecedentes históricos a que responde el instituto, y la óptica sociológica que da cuenta de su práctica actuación, acabarían por aceptar que el hiperpresidencialismo argentino, vigente desde siempre, está en la base de toda futura normalización institucional.

* Selección de textos. Anticipo del libro de Alberto Castells, Reyes con el nombre de presidentes”, de próxima publicación.

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